潘家华VS石楠：环境治理需要长效机制的保障与理念的根本性转变

导读

11月18日-20日，2017中国城市规划年会在东莞举行。中国城市规划网在年会期间策划了“大咖对话”活动，旨在通过专家间的对话交流，对我国城市规划问题进行更深入的探讨。

本期“大咖对话”邀请到了学会常务副理事长兼秘书长石楠以及中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华，让我们一起看看他们都谈到了哪些热点话题？

环境治理需建立长效机制

石楠：我们过去经常讲不能走发达国家的老路“先污染后治理”，但事实上我们还是经历了边污染边治理的过程。最近的变化就是环境问题得到了高度重视，中央环保督察力度之大，可以说超出专业人员的想象。您有没有感觉？

潘家华：中国有“天人合一”思想传统，人与自然和谐共生的文化底蕴和哲学思辨古而有之，是有历史传承的。我们的环境保护相对来讲是一种滞后型的，不是前瞻型的。滞后型就是被动性的，有污染马上反应，这种反应式的管理就是有污染出来了以后再想办法治理。反应式的管理，必然是按下葫芦浮起瓢，不断有新的环境问题冒出来。环境问题是发展中出现的问题，要通过发展来解决。

可以说，环保督察机制非常有效，这是因为首先必须看到我们国家富煤、少油、缺气这样的资源禀赋，这也使得我们环境治理面临很多困难。如果想从根本上解决这个问题，除了工程技术方面以外，还必须有一些制度因素。督察就是非常关键的方法，因为督察就有问责、追责，这可以让环境保护落到实处。如果没有这样一个机制，就是纸上画画、墙上挂挂，说说而已，所以督察是非常有必要的。

但是我们也要看到，现在雾霾的问题，用督察的方式，急风暴雨式的方式有效，但问题是对国民经济和社会民生的影响也要考虑。为什么要考虑？比如去年某市说要决战最后45天，不分青红皂白一刀切全部关掉排放企业。对于偷排的、不达标的、违规的要关掉，而那些遵纪守法的、达标的、符合要求的也要关掉，这对这些环境友好型的企业来说是一种惩罚。而对于不达标、违规违法的企业来说，他本来就无所谓，这阵风过了以后还可以再生产。所以制度正向的激励不足，制度安排应该依法行事，给他们一个长远的信号。应急是必须的，但长效机制更重要。

巴黎协定给了我们一个信号，就是在本世纪中叶以后就要接近零排放。现在很多国家，像丹麦、法国、英国、德国、印度都说要在2035年以前禁止燃油汽车上市。在这种导向下，这些国家作出了这些意向性的表述，市场导向是非常重要的，这是属于非技术环境、环境管制方面的。非环境管理就与规划，特别是区域规划关系密切，

中国资源集中在权力等级比较高的地方。从首都、省级城市、副省级城市、地级城市、副地级城市、县级城市、镇级城市，等级非常森严。这是从中国自上而下的传统文化里延续下来的，有利于社会的稳定性，但对于环境治理，从生态容量来考虑的话，确实就不是一种尊重和顺应自然的必然选择。在资源空间的配制上需要考虑均等化，空间要均等、匀质，质量要一样。现在关键问题是要在空间规划上考虑，尤其是公共资源、科技资源、文化资源的均衡配置、布局，这样才可以使得资源相对来讲与环境容量相吻合，要不然城市病就解决不了。

环境治理，特别是城市环境的治理，不仅仅在于工程技术措施手段本身，还需要考虑社会、经济宏观布局等多方面的因素。

生态文明建设重在理念转变

石楠：环境问题某种程度上是一种表现出来的东西，它有很多背后的原因。我和您的分类方法不一样，我是分另外几个阶段。

第一，基于项目层面的环境治理。不管是工业企业还是对某一具体的工程项目，针对项目层面会有各种各样的治理措施、工程措施、评估措施。

第二，基于行政区域范围以内采取行政手段为主的环境治理措施。随着中央要求高了，老百姓诉求高了，地方领导也采取了比较多的行政措施。

第三，依法治理环境力度比过去大了。

第四，依靠市场机制处理环境问题，如环境污染排放补偿机制。还有规划非常重要，过去基于单个项目层面或某一领域是不够的，需要比较系统的环境规划，把它作为城市整体规划的一个重要组成部分。

除了要从体制机制方面来加强制度建设以外，理念上的转变也是非常重要的。只有大家有了环境意识，才可能有动力推动产业的转型，推动政府决策。这背后的核心理念就是人与自然之间的关系。

讲“天人合一”，最基本的就是放低人的姿态，要对自然有一种敬畏、崇敬、遵循规律的理念。理念的转变是比项目、技术的创新，甚至是比制度的创新更底层的东西。要把环境作为整体来治理，提高环境质量，这本身就是公共服务均等化最好的反映，这种理念也应该有。

人对城市的认识在逐步提高，以往认为城市就是衣食住行，各个部门、各个行业基本上是一种机械主义的思维逻辑，把城市分成了很多条块，恰恰没有想到城市是一个系统，牵一发而动全身。环境更是一个系统，你看起来好象是偷排了一点点东西，但却会影响到周边环境，而周边的环境恶劣会使整个社区的环境恶化，房价涨的就少了，就业也不好了。这种系统性的特征在决策者、产业部门、研究人员当中应该特别强调。因为城市规划就非常强调城市是一个系统，如果没有对系统概念的理解，很难解决今天的环境问题。

我觉得从这届党中央，包括“十九大”提出了很多非常好的理念，尤其是执政为民的理念。老百姓就是要生活的好，要有品质、有尊严的生活。从这个角度来讲，我非常认同中央提出的关于生态文明建设的理念。我们对这个理念的理解把握还远远没有到位。

生态文明建设首先不是建设，也不是生态，生态文明建设是一个整体。现在很多地方搞生态文明建设就是搞环境治理工程、排污工程、截留工程、地面渗水工程，各种各样的工程，或者是搞绿化，水越多越好，天越蓝越好、树越多越好，这本身没有错，但理解还是不全面。

生态文明建设从某一个方面来讲都是有片面性的，最关键的是指导思想要准，整个生产方式、生活方式都要转变。怎么把我们的城市发展、生产生活置于人与自然大的环境、大的系统里面。不仅仅考虑到这代人的需要，而且考虑到下代人的需要，把可持续发展理念真正容纳进来，真正能够建立起一种人人共享、人人担责的包容性理念，才有可能把环境问题真正解决。更重要的是大家的理念要变，尤其是决策者，包括经济界、工商界、产业界，以及很多社会大众，大家都要有这种理念。好的环境是最好的公共产品，环境问题是大家共同的责任。

潘家华：同在一片蓝天下，每个人都有蓝天可以仰望，有星空可以观看，这就是习近平总书记说的普惠福祉。同时，也要看到消费者的理念也要转变。生产都是用来消费的，没有消费就没有破坏，没有消费就没有伤害。所以消费理念应该说是可以反过来要求生产者、指导生产者的。从这个意义上来讲，我们还有很多可以改进的地方。当然我们也做了很多。

石楠：不光要求消费者改变，制度也要跟进。

潘家华：不错，一定要有相应的制度来规范。我们在要求消费理念有根本的转变的同时，在道德约束不能够形成法律强制的情况下，还是要有一定的制度规范的。这方面中国应该说是做的非常好的，在用电方面有阶梯电价，用水方面有阶梯水价，这些应该说对于我们节能、节水都起了非常好的效果。所谓的生态文明也好，环境保护也好，关键是每个人的生活要与自然相协调。如果有一些机制来引导、规范我们的消费行为，相应来讲又可以再往前走一步。

当然除了消费以外还有一个问题就是技术创新。工业革命之所以能够成功，就在于它的技术引领，没有技术上的效率提升，不可能打败农业文明。现在生态文明推行起来相对来讲比较困难就在于生态文明的技术相对于工程手段来讲，没有立竿见影的效果。如果我们是整体性、系统性的，互相关联的，这样一种转型、转化的过程并不是立竿见影，但方向是正确的，一步步走的路是扎实的。

所以在推进生态文明建设中，决不应该也不要奢望一锹挖一口井，一步到位，这是一个过程，而且这个过程需要社会各个方面的共同努力。在城市整体设计方面就应该相应的利用自然资源，把它转换成我们生活所需的技术。这些技术和工业革命技术不一样，工业革命技术是可以大规模复制的，但现在新的能源技术，是全方位的，有风、光、水、生物质能，所以我们的创新也应该是全方位的。

生态文明进程跟工业文明有很大差别，这表现在：

第一，工业文明是急风暴雨式的，是一种快速膨胀式的，而生态文明必须是一个过程，而且这个过程是不可逆的。

第二，二者本质上的差别是工业文明是一种效用主义、功利主义，功利主义就是有效率。生态文明显然不是这样，生态文明是和谐，人与自然的和谐、人与社会的和谐，尊重自然、顺应自然。

第三，工业文明讲市场价值，讲劳动价值，它认为自然不产生价值，自然就是一种可利用的对象而已。生态文明是纯自然的价值，所以习近平总书记讲绿水青山就是金山银山，表明绿水青山是有价值的，这就与工业文明形成了很大的反差。

第四，工业文明对社会财富的分配关注的是资本，保证资本的收益，保持资本的增长，对于老百姓的公平问题就不关心，弱肉强食、适者生存。生态文明关注的是人本身，以人为本，关注的是自然，自然是我们赖以生存的基础。